waskitho

TINJAUAN ULANG (REVIEW) DAN TANGGAPAN BUKU DESENTRALISASI FISKAL (POLITIK DAN PERUBAHAN KEBIJAKAN 1974-2004)

In Uncategorized on Januari 27, 2010 at 5:19 am
  1. A. Pendahuluan

Dalam buku Desentralisasi Fiskal ini sengaja memusatkan perhatian pada masalah-masalah fiskal dengan berbagai pertimbangan. Desentralisasi Fiskal didefinisikan sebagai penyerahan sebagian atau tanggungjawab fiskal atau keuangan negara dari pemerintah pusat kepada jenjang pemerintahan di bawahnya (provinsi,  kabupaten, atau kota). Gagasan dasar desentralisasi fiskal adalah penyerahan beban tugas pembangunan, penyediaan layanan publik, dan sumber daya keuangan dari pemerintah pusat ke pemerintahan daerah sehingga tugas-tugas itu akan lebih dekat ke masyarakat.

Terdapat kesepakatan umum mengenai peningnya desentralisasi tanggung jawab fiskal, masalah yang lebih mendasar justru terkait dengan bagaimana menyerahkan tanggung jawab fiskal tertentu kepada jenjang pemerintahan yang lebih tepat. Federalisasi fiskal menunjukkan sebuah model normative yang berpandangan bahwa pemerintah pusat adalah yang paling bisa manafsirkan aspirasi rakyat dan oleh sebab itu hendaknya diberi kewenangan untuk menyusun aturan-aturan kelembagaan dalam hubungan antar jenjang pemerintah sehingga instansi-instansi pemerintah daerah bertindak menurut apa yang dikehendaki pemerintah pusat (dengan asumsi bahwa itu juga sesuai dengan kehendak rakyat).

Ada banyak alasan yang dapat dijadikan sebagai justifikasi untuk melakukan devolusi dari jenjang pemerintahan yang lebih tinggi ke jenjang yang lebih rendah, antara lain :

  1. Menutup celah fiskal (fiscal gap)

Ada tiga sebab yang mengakibatkan kesenjangan fiskal tersebut; (1) pemerintah daerah memegang kewenangan pembelanjaan yang lebih banyak disbanding kewenangan penerimaan, (2) pemerintah daerah harus melakukan belanja atau pengeluaran yang lebih banyak daripada modal pembangunan dan memanfaatkan pelayanan publik yang tersedia, dan (3) pemerintah lokal belum mampu memanfaatkan sumber daya yang ada untuk meningkatkan penerimaan.

  1. Menyeimbangkan kapasitas fiskal

Desentralisasi fiskal dimaksudkan untuk menyeimbangkan kapasitas fiskal sehingga pemerintah daerah tidak tergantung oleh pusat. Yang paling mudah dan sering dilakukan adalah dengan memberikan subsidi kepada pemerintah daerah tertentu. Ada banyak subsidi yang dapat diberikan, tergantung pada tujuan kebijakan yang dapat dicapai.

  1. Meningkatkan efektifitas belanja pemerintah

Desentralisasi fiskal dimaksudkan untuk menjamin penggunaan belanja pemerintah secara efektif bagi pelayanan publik. Kewenangan untuk mengalokasikan anggaran diserahkan kepada pemerintah daerah agar pelayanan publik lebih dekat kepada rakyat. Apabila pemerintah daerah mampu melaksanakan tanggung jawab dalam pengawasan anggaran, diharapkan bahwa mereka juga akan lebih terlibat untuk memastikan bahwa anggaran pemerintah itu lebih efektif dan lebih akuntabel.

  1. Alasan-alasan politis         

Desentralisasi fiskal lebih banyak mengandung tujuan politis ketimbang efisiensi dan pemerataan. Daerah-daerah yang kaya akan sumber daya alamnya memilih untuk memisahkan diri jika mereka tidak diperbolehkan untuk ikut menikmati penerimaan sumber daya alam di wilayahnya. Oleh sebab itu, desentralisasi fiskal dijadikan sebagai instrumen untuk memelihara kesatuan wilayah dan ancaman separatis.

Mengingat banyak begitu faktor yang berpengaruh pada kebijakan desentralisasi fiskal, tidak mengejutkan hubungan fiskal antarjenjang pemerintahan sering kali bergerak bolah-balik. Antara desentralisasi dan sentralisasi. Pergeseran ke arah praktik-praktik desentralisasi mungkin tampak menguat pada masa tertentu, namun kebijakan itu mungkin diikuti oleh kuatnya kendala-kendala politis dan teknis sehingga akan berbalik ke arah semula.

  1. B. Isi
  2. Konsolidasi Orde Baru : Konteks Politik Kebijakan Fiskal

Peran militer menjadi sebuar ciri yang menonjol dari rezim Orde Baru. Unsur-unsur dari militer mendapat kursi cuma-cuma di Parlemen; mereka juga mendominasi birokrasi pemerintahan, perusahaan negara, serta berbagai posisi penting di masyarakat. Alasan pembenar bagi militer dalam urusan-urusan non-militer itu sesungguhnya bermula dari gagasan Mayjen Abdul Haris Nasution, ketika itu menjabat sebagai kepala staf angkatan darat, yang menerapkan dwi fungsi. Konsep ini bermula berarti ”jalan-tengah”, dimana tentara hendaknya tidak berniat untuk mengambil alih kekuasaan pemerintahan tetapi juga boleh pasif secara politik.

Dalam beberapa hal, keterlibatan militer dalam urusan-urusan sosial dan ekonomi memang menbuat proses pembuatan keputusan menjadi efektif dan efisien. Keputusan-keputusan strategis dalam birokrasi publik tidak membutuhkan proses yang berbelit-belit melalui adu argumentasi. Namun demikian, terdapat bukti bahwa keterlibatan militer dalam kegiatan nonmiliter juga menyebabkan meluasnya penyalahgunaan. Badan Koordinasi Penanaman Modal (BKPM) juga melaporkan bahwa para investor mengeluhkan banyaknya meja yang harus dilalui untuk memperoleh izin usaha, dan mengungkapkan bahwa meja-meja tersebut kebanyakan dikendalikan oleh para perwira militer.

Hal lain yang terkait tabu oleh pemerintah Orde Baru ialah apapun yang menyangkut konstitusi dan ideologi negara, UUD 1945 dan Pancasila. Tak seorang pun boleh melakukan interpretasi secara terbuka kecuali pemerintah. Pemerintahan Orde Baru secara sistematis berusaha meyakinkan rakyat bahwa percobaabn kudeta tahun 1965 adalah sebuah pengkhianatan keji terhadap konstitusi dan ideologi bangsa Indonesia.

Dari segi pendapatan, sebagian besar pendapatan nasional dari minyak dan komoditas lain dikuasai oleh pemerintah pusat. Juga, banyak sumber pendapatan yang dikumpulkan oleh berbagai departemen pusat, seperti Dana Cess yang dikumpulkan oleh kantor Daerah Departemen Dalam Negeri, pungutan izin kehutanan yang dikumpulkan Departemen Pertanian dan Kehutanan. Sejumlah kecil presentase mungkin diberikan kepada kantor-kantor di provinsi dan kabupaten, tetapi tampaknya tidak tersedia statistik yang dapat diandalkan mengenai besarnya.

  1. Legislasi 1974 dan Menguatnya Kontrol Politik

Prinsip ”swatantra riil seluas-luasnya” bisa mengungkap masalah karena tidak mengakui adanya pembatasan kewenangan daerah. Selain itu struktur yang hierarkis dalam UU No. 18/1965 tidak memberi peluang bagi pemerintah pusat untuk melakukan ”pembinaan” kepada pemerintah daerah hingga ke jenjang yang paling rendah. Pemerintah pusat harus menggenggam kontrol terhadap daerah-daerah sehingga sentralisasi pemerintah harus dilakukan.

Tendensi sentralisasi juga terlihat dari ketentuan bahwa calon-calon bupati dan walikota harus direstui oleh gubernur sedangkan calon-calon gubernur harus direstui oleh Menteri Dalam Negeri. DPRD lokal dan Provinsi harus ditugaskan untuk mengusulkan dua sampai lima orang calon dan tidak berperan dalam pemilihan final. Pemerintah pusat (dalam hal ini Departemen Dalam Negeri) yang pada akhirnya mengambil keputusan dalam pemilihan gubernur, bupati, dan walikota.

Kurangnya ketetapan tentang hal-hal keuangan memperlihatkan bahwa pemerintah lebih memilih melanjutkan sistem sentralistis dan tidak berniat menyelesaikan masalah-masalah dalam hubungan fiskal antarjenjang pemerintahan. Dalam hal ini hanya ditetapkan bahwa sumber-sumber lainnya penerimaan pemerintah daerah adalah Pendapatan Asli Daerah (PAD), subsidi, dan sumber-sumber lainnya yang sah, dan bahkan pelaksanaannya akan diatur dalam peraturan pemerintah dan peraturan-peraturan lain yang lebih rendah. Dalam pasal 56 dinyatakan bahwa perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dengan pemenrintah daerah akan diatur dalam undang-undang yang terpisah. Tidak ada rincian lebih lanjut tentang hubungan-hubungan fiskal horizontal maupun vertical di antara jenjang pemerintahan yang berbeda. Satu-satunya landasan legal bagi hubungan fiskal antarjenjang pemerintahan yang diratifikasi pada masa Orde Lama di bawah Soekarno, maka dapat dipahami bahwa kebijakan Orde Baru dalam persoalan ini didasarkan pada kekuasaan diskresi pemerintah pusat.

Sebagai akibat dari kontrol dan sentralisasi yang sistematis melalui pelaksana UU No. 5/1974 dan undang-undang lain yang mengikutinya, pemerintah muncul sebagai satu-satunya aktor dalam semua urusan yang bersifat ekomomi dan politik. Pada saat yang sama, lembaga legislatif sebagian besar menjadi tidak aktif. Para elit politik mulai kuatir bahwa DPRD menjadi makin bebal dan tidak responsif terhadap kebutuhan lokal. Karena kecewa dengan kinerja DPRD, banyak di antara unsur masyarakat lokal yang kemudian menyampaikan keluhan-keluhan langsung ke parlemen pusat (DPR). Meskipun unsur-unsur itu tidak menggelar demokrasi atau perlawanan massal, DPR makin kewalahan dengan banyaknya keluhan tentag masalah-masalah kedaerahan.

  1. Sentralisasi Fiskal dalam Pelaksanaannya

Pemerintah Orde Baru bergerak cepat dengan proyek-proyek pembangunan di seluruh tanah air. Proyek pembangunan masif itu hanya mungkin terwujud apabila pemerintah memegang kontrol politik yang ketat serta sumber daya yang cukup. Ada dua sumber daya kunci yang dimobilisasi pemerintah Orde Baru dalam mendanai pembangunan di daerah, yaitu : penerimaan minyak dan utang luar negeri. Ketika tiba-tiba pendapatan minyak melorot pada awal tahun 1980-an, pemerintah menambah lagi utang luar negeri dan menerapkan beberapa kebijakan baru di bidang perpajakan.

Dalam susunan pemerintah pusat, sebenarnya tidak ada lembaga atau instansi yang secara khusus ditugaskan untuk melaksanakan program-program inpres. Namun dapat diketahui bahwa kebanyakan tanggung jawab di tingkat nasional berada pada Departemen Dalam Negeri, Departemen Keuangan, dan Bappenas. Praktek yang dilakukan dalam penyusunan program Inpres adalah dengan menyusun tim antar-Departemen yang anggota-anggotanya diambil dari Departemen Dalam Negeri, Departemen Keuangan, dan Bappenas, Departemen Pekerjaan Umum, Bank rakyat Indonesia, serta instansi-instansi dari Departemen lainnya, tergantung pada jenis proyek yang hendak dilaksanakan. Tidak ada seporang pun anggota yang bekerja secara penuh waktu (full-time) bagi proyek-proyek Inpres.

Sebagaimana dijelaskan sebelumnya, DPRD tidak bisa berfungsi secara wajar karena adanya kebijakan sentralisasi. Kontrol publik secara eksekutif pemerintah daerah nyaris nihil. Karena masyrakat mulai paham bahwa pejabat yang dapat diandalkan hanyalah mereka yang terkait dengan militer, semakin banyak laporan tentang penyalahgunaan administratif yang kemudian dikirimkan kepada lembaga-lembaga militer. Itulah sebabnya, bahkan Depdagri memonitor para pejabat daerah mulai dari Operasi Tertib (Opstib) yang ditangani oleh Departemen Pertahanan dan Keamanan. Ini terjadi karena banyak laporan masyarakat yang dikirimkan langsung ke Opstib, sehingga lembaga ad hoc di tubuh militer ini menjadi makin berkuasa untuk memonitor para pejabar eksekutif daerah.

Salah satu alasan pemerintah provinsi dan pemerintah lokal begitu mudah menyerahkan otoritas mereka dalam hal perencanaan pembangunan kepada pemerintah pusat adalah kenyataan bahwa sebagian besar daerah kekurangan sumber daya manusia yang dibutuhkan. Namun, semakin terpusat pembuatan-kebijakan dilakukan, semakin kecil kemungkinan bahwa para pejabat daerah itu meningkatkan pengetahuan dan ketrampilannya dalam mengembangkan daerahnya sendiri.

Sangat disayangkan bahwa semakin banyak pemerintah pusat meluncurkan program-program Inpres baru, semakin kecil bukti bahwa program-program itu mampu menjawab kebutuhan daerah. Di sebuah kabupaten, bisa terjadi bahwa terlalu banyak jalan yang dibangun, namun sesungguhnya rakyat lebih membutuhkan sebuah jembatan sebagai sarana penghubung.

  1. Mengakomodasi Gagasan Baru

Ambisi pemerintah pusat untuk mendikte daerah terkadang menempatkannya ke dalam situasi yang canggung. Di tengah berlangsungnya dominasi pemerintah pusat, periode tahun 1980-an dan pada awal 1990-an ditandai dengan perselisihan di antara para elit politik.

Namun demikian, praktik pelaksanaan dari konsep subsidiaritas di Indonesia tidak sesuai dengan makna sebenarnya. Sepanjang masa pemerintahan Orde Baru, desentralisasi dipahami sebagai pendelegasian tanggung jawab administratif kepada para pejabat daerah (decentralised management) dan bukannya penyerahan kekuasaan untuk membuat keputusan kepada para wakil rakyat yang sudah dipilih rakyat. Dengan kata lain, sebagian besar pejabat daerah dan juga rakyat biasa, melihat bahwa desentralisasi adalah soal pelaksanaan kegiatan dan pemberian pelayanan publik di tingkat daerah, tetapi bukan soal pengalihan kekuasaan politik kepada para pejabat daerah.

Namun dengan begitu banyaknya proyek pemerintah pusat yang dilaksanakan di daerah, tidak banyak keluhan yang dungkapkan oleh para pejabat daerah berkenaan dengan peran mereka yang terbatas dalam pengganggran. Kasus-kasus perlawanan yang kuat hanya sebatas pada pemilihan kepala daerah. Hingga awal tahun 1990-an, pemerintah provinsi dan pemerintah lokal tidak banyak menyampaikan keluhan mengenai aspek-aspek finansial seperti pajak daerah, perimbangan keuangan, atau sempitnya kekuasaan diskresi bagi pembangunan yang partisipatif. Pemerintah Pusat agaknya juga cukup percaya diri dalam mengatasi perlawanan di tingkat provinsi.

Peraturan Pemerintah No. 45 Tahun 1992 menetapkan agar pejabat pemerintah pusat menyerahkan sejumlah tanggung jawab untuk melaksanakan urusan pelayanan publik kepada daerah Tingkat II. Gagasan yang hendak diwujudkan adalah ”asas desentralisasi” di Tingkat II dan menerapkan ”asas Dekonsentrasi” di tingkat I. Namun demikian, peraturan pemerintah ini tidak bisa mencapai tujuannya. Sebagian besar pemerintah provinsi tidak bersedia menyerahkan kekuasaan finansial kepada pemerintah lokal sedangkan pjabat-pejabat pemerintah pusat hanya mendorong desentralisasi dengan setengah hati.

  1. Legislasi 1999

Krisis moneter dan ambruknya ekonomi memicu perlawanan terhadap pemerintahan Orde Baru di bawah Soeharto pada awa tahun 1998. Seruan akan reformasi, kerusuhan, unjuk rasa di banyak kota, serta mundurnya 14 orang menteri di dalam kabinet akhirnya memaksa Soeharto mundur dan menyerahkan kekuasaan kepada B.J. Habibie.

Tidak banyak terjadi pertentangan mengenai RUU pemerintah daerah karena sebagian besar pendapat menerucut pada kebutuhan untuk melakukan desentralisasi. Dalam tempo dua bulan, UU No. 22 Tahun 1999 disahkan dengan perubahan yang sangat sedikit dibanding rancanga asli dari Depdagri.

UU No. 25 Tahun 1999 mengenai hubungan fiskal antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah di bahas tengah desakan bertubi-tubi dari daerah yang kaya sumber daya alam. Mungkin karena itulah rumus-rumus yang akhirnya dituangkan dalam undang-undang ini tidak menunjukkan keterkaitan yang erat dengan kebutuhan fiskal yang sesungguhnya di banyak provinsi dan kabupaten/kota. Ketentuan paling penting dalam UU No. 25 Tahun 1999 adalah : (1) bahwa sekurang-kurangnya 25% dari pendapatan dalam negeri harus dialokasikan ke daerah, di mana dari seluruh totalnya 10% harus dialokasikan ke provinsi dan 90% ke kabupaten kota, (2) dihapusnya SDO dan bantuan Inpres yang selanjutnya keduanya digabung menjadi Dana Alokasi Umum (DAU) yang didasarkan pada rumus transfer tertentu, (3) Dana Alokasi Khusus (DAK) diberikan kepada daerah berdasarkan kebutuhan pembangunan mereka, dan (4) peningkatan cukup besar dari bagian daerah atas pendapatan dari minyak bumi (15%) dan gas alam (30%). Semua ketentuan dalam perundangan tahun 1999 ini akan berlaku efektif dalam waktu dua tahun setelah disahkan.

Undang-undang baru tahun 1999 itu menciptakan sosok baru mengenai hubungan fiskal antarjenjang pemerintah. Di dalamnya terkandung banyak terobosan, tetapi ternyata terdapat ketentuan-ketentuan yang tidak jelas dan berbagai kelemahan. Tidak adanya ketentuan mengenai mekanisme akuntabilitas dan pengembangan kapasitas administratif di tingkat daerah juga merupakan kendala serius yang akhirnya tetap menghambat pelaksanaan kebijakan desentralisasi fiskal di tanah air.

  1. Pelaksanaan Desentralisasi di Tengah Kemelut Politik

Terpisahnya Timor Timur dan gelombang demokratisasi menciptakan sebuah tatanan publik baru bagi hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Dengan kondisi ekonomi nasional yang masih terpuruk dan keterbatasan dana bagi pembangunan di daerah, banyak elit politik daerah yang mencoba merumuskan kembali hubungan mereka dengan pemerintah pusat. Sentimen semacam itu terutama sangat kuat di daerah-daerah yang selama ini sering bergolak seperti Aceh dan Papua, yang kebetulan memiliki sumber daya alam yang melimpah.

Menyangkut hubungan antarjenjang pemerintah tampaknya banyak aspek hubungan fiskal pada masa-masa awal pelaksanaan perundangan tahun 1999 yang terpengaruh oleh sistem lama. Jika DAU dapat diasosialisasikan dengan alokasi SDO dalam sistem sebelumnya, DAK dapat dipandang sebagai metamorfosis dari bantuan-bantuan Inpres masa Pemerintahan Orde Baru. Karena pemerintah daerah tidak diberi kewenangan untuk merencanakan sumber daya manusianya sendiri, termasuk kemungkinan merampingkan staf agar lebih efisien, maka porsi yang sangat besar dari DAU terserap untuk membayar gaji pegawai. Pada saat yang sama, karena pemerintah pusat masih menghadapi kendala anggaran karena krisis ekonomi dan karena pendapatan minyak dan gas bumi yang telah ”didaerahkan”, maka besarnya DAK bagi kebanyakan kabupaten/kota di seluruh Indonesia juga terbatas.

Di tingkat daerah, terdapat kecenderungan bahwa kebijakan desentralisasi fiskal disandera oleh para elit politik sehingga tujua utama dari kebijakan tersebut tidak bisa dicapai. Politik uang, birokrasi yang membelanjakan dana publik untuk dirinya sendiri, serta penyalahgunaan kekuasaan politik dan finansial justru semakin merebak karena kurangnya sistem akuntabilitas yang terlembaga. Namun, desentralisasi fiskal dilaksanakan di tengah kemelut politik dan ekonomi dan menghadap berbagai persoalan serius, tidak mungkin lagi untuk berbalik arah.

  1. Penyesuaian Kebijakan Desentralisasi : Legislasi 2004

Karena para pejabat di Depdagri ditugasi untuk merancang UU No. 22/1999 dan para pejabat di Depkeu ditugasi merancang UU. No. 25/1999 sedangkan mereka memiliki kewenangan yang berbada menyangkut kewenangan desentralisasi, banyak masalah muncul karena kurang padu dan kurang jelasnya keterkaitan di antara kedua undang-undang desentralisasi tersebut. Itulah sebabnya, banyak pelaku kebijakan pemerintah pusat yang bahkan sudah mempertimbangkan untuk melakukan revisi ketika undang-undang ini akan mulai dilaksanakan. Akan tetapi, para pakar dan pejabat pemerintah kabupaten kota sangat menentang gagasan tersebut. Mereka berpendapat bahwa revisi itu hanya akan mengarah pada resentralisasi.

Sebuah kompromi pada akhirnya tercapai setelah adanya amandemen yang sangat penting terhadap UUD 1945 yang mengatur tentang pemilihan presiden secara langsung. Beberapa langkah penyesuaian terhadap perundang-undangan tahun 1999 tidak dapat dihindari lagi. Para pejabat pemerintah pusat lalu menggunakan wacana pemilihan kepala daerah secara langsung untuk meyakinkan para elit politik lokal mengenai perlunya merevisi undang-undang tahun 1999 tersebut.

Undang-undang tahun 2004 mengenai pemerintah daerah mengembalikan hubungan hierarkhi antara pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten kota serta memuat ketentuan rinci mengenai pemilihan kepala daerah. Akan tetapi, menyangkut hubungan fiskal antarjenjang pemerintahan, hanya terdapat perubahan-perubahan kecil. UU No. 33/2004 sedikit menaikkan presentase pendapatan negara yang akan dialokasikan kepada pemerintah daerah melalui DAU serta presentase pembagian pendapatan dari minyak, serta menetapkan pembagian pendapatan dari gas bumi yang lebih jelas. Sebuah sistem bantuan kerja sama (matching grants) ditetapkan dengan ketentuan mengenai dana penyertaan untuk alokasi DAK. Namun secara keseluruhan ketentuan mengenai pembagian pajak antarjenjang pemerintahan masih tetap sama dengan undang-undang sebelumnya. Kebijakan desentralisasi fiskal akan tetap dipengaruhi oleh negoisasi-negoisasi politik di antara jenjang pemerintahan yan berbada.

  1. C. Catatan Penutup

Tugas-tugas untuk mengenai tantangan-tantangan yang telah di jelaskan di atas baru dimulai, dan bagaimana hasil dari pelaksanaan tugas itu sangat ditentukan oleh keberhasilan kerangka kebijakan desentralisasi fiskal di Indonesia. Salah satu kesimpulan akhir yang dapat direnungkan bahwa kesulitan-kesulitan untuk menghadapi tantangan tersebut tampaknya disebabkan oleh lemahnya negara (weak state, soft state) Indonesia secara keseluruhan. Sebuah negara disebut lemah apabila tidak berkembang dan tidak mengontrol instrumen-instrumen yang diperlukan untuk mewujudkan kehendaknya.

Instrumen yang dimaksud adalah oraganisasi-organisasi publik atau birokrasi dalam berbagai bentuknya, bukan hanya birokrasi sipil tetapi juga militer dan bahkan sekedar melayani diri sendiri (self-serving) seperti yang terjadi di Indonesia, maka berarti negara belum mampu menjalankan fungsinya secara efektif. Upaya untuk membangun instrumen yang efektif sehingga negara mampu bertindak dan punya sarana untuk mengendalikannya di semua jenjang pemerintahan, sebelum pilihan sentralisasi atau desentralisasi ditetapkan atau sebelum tata pemerintahan di negara ini dapat diperbaiki secara signifikan.

  1. D. Rekomendasi
  2. Kelemahan Isi buku

Terdapat dua kelamahan buku Desentralisasi fiskal ini adalah : (1) Tidak adanya karangan yang bertolak pada tujuan mendasar dari desentralisasi fiskal di Indonesia, baik yang bersifat politis dan yang bersifat ekonomi, sehingga atas berbagai alasan dan sebab tidak berhasil mengumpulkan tulisan dengan tema tersebut, (2) Keragaman kedalaman dari masing-masing tulisan yang ada. Hal ini tidak terhindarkan karena asal usul dan sifat buku Desentralisasi fiskal seperti yang telah dipaparkan.

  1. Tanggapan dan Komentar Data

Sebagaimana diketahui, dalam kurun waktu empat tahun belakangan ini Negara Kesatuan Republik Indonesia melakukan reorganisasi hubungan kekuasaan antara Pemerintahan Pusat dengan Pemerintahan Daerah. Munculnya agenda reorganisasi ini dipicu oleh lahirnya Ketetapan MPR No. XV/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Otonomi Daerah; Pengaturan, Pembagian dan Pemanfaatan Sumberdaya Nasional yang Berkeadilan serta Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah dalam Kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia yang kemudian dilanjutkan dengan pemberlakuan UU No.22/1999 tentang Pemerintah Daerah dan UU No. 25/1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah.

Melalui pemberlakuan desentralisasi fiskal, pemerintah daerah kini memiliki kewenangan yang besar untuk merencanakan, merumuskan, dan melaksanakan kebijakan serta program pembangunan yang bisa disesuaikan dengan kebutuhan setempat. Oleh karena itu menurut McCulloch dan Suharnoko (2003), salah satu kunci yang harus diperhatikan dalam desentralisasi adalah bahwa pemerintah daerah harus lebih responsive terhadap kebutuhan penduduknya. Pada banyak negara berkembang termasuk Indonesia, tingkat kemiskinannya masih relatif tinggi dan oleh karenanya desentralisasi diharapkan akan menciptakan kebijakan-kebijakan yang lebih responsif terhadap kebutuhan penduduk miskin. Desentralisasi fiskal di Indonesia sudah dimulai sejak tahun 2001. Meskipun masih berumur muda dan secara pelaksanaannya desentralisasi fiskal ini masih mengalami berbagai kendala di lapangan, namun sudah memungkinkan bagi kita untuk melakukan evaluasi jangka pendek. Faktor-faktor penyebab kemiskinan dapat berupa karakteristik makro, sektor, komunitas, rumahtangga, dan individu (World Bank, 2002).

a) Substansi yang Terkandung Dalam Kebijakan yang Menjadi Acuan Dasar

Kewenangan pengelolaan kekayaan alam oleh Pemerintah Pusat dan Daerah diatur dalam Pasal 7–13 UU No.22 Th.1999 dan Pasal 6 UU No.25 Th.1999. Secara implisit yang dipilih sebagai daerah otonom oleh kedua UU tersebut adalah daerah kabupaten/kota. Dalam Pasal 7 ayat 1, jelas ditunjukkan bahwa Pemerintah Pusat hanya mengatur 5 hal utama yaitu politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal serta agama. Hal ini diperkuat dengan adanya pasal 11 UU No.22 Th.1999 yang menyebutkan 10 (sepuluh) kewenangan wajib bagi daerah kabupaten/kota untuk dapat melaksanakan: bidang pekerjaan umum, kesehatan, pendidikan dan kebudayaan, pertanian, perhubungan, industri dan perdagangan, penanaman modal, lingkungan hidup, pertanahan, koperasi dan tenaga kerja.

Menurut M. Nanga, (2006) Namun, UU No 25 Th.1999 yang berperan sebagai pilar institusional utama bagi desentralisasi tidak tegas mengatur kewenangan daerah untuk mengelola kekayaan alamnya. Seperti halnya untuk persoalan konflik agraria. Meskipun era desentralisasi berarti penyerahan kewenangan kepada pemerintahan daerah, namun khusus untuk konflik agraria, pemerintahan daerah tidak memiliki kewenangan memutuskan perizinan yang telah diberikan oleh pemerintah pusat sampai berakhirnya perizinan tersebut. Seperti disebutkan pada pasal 8 UU No.25 Th.1999.

Tabel 1

Wewenang Pemerintah Pusat dan Daerah

Pusat Provinsi
Pertanian Pertanian
Kelautan Kelautan
Pertambangan dan Energi Pertambangan dan Energi
Kehutanan dan Perkebunan Kehutanan dan Perkebunan
Perindustrian dan Perdagangan Perindustrian dan Perdagangan
Perkoperasian Perkoperasian
Penanaman Modal Penanaman Modal
Kepariwisataan
Ketenagakerjaan Ketenagakerjaan
Kesehatan Kesehatan
Pendidikan dan Kebudayaan Pendidikan dan Kebudayaan
Sosial Sosial
Penataan Ruang Penataan Ruang
Pertanahan
Permukiman Permukiman
Pekerjaan Umum Pekerjaan Umum
Perhubungan Perhubungan
Lingkungan Hidup Lingkungan Hidup
Politik Dalam Negeri dan Adm Publik Politik Dalam Negeri dan Adm Publik
Pengembangan Otonomi Daerah Pengembangan Otonomi Daerah
Perimbangan Keuangan Perimbangan Keuangan
Kependudukan
Olahraga
Hukum dan Perundang-undangan Hukum dan Perundang-undangan
Penerangan

Sumber : Pasal 2 ayat 3 dan Pasal 3 ayat 5 PP No. 25 Tahun 2000

Bahkan, dalam PP No.25 Th.2000 yang pada awalnya ditujukan untuk memperinci kewenangan Pusat dan Daerah ini, justru membuat Pasal 7 ayat 1 UU No.22 Th.1999 menjadi rancu. Karena dalam pasal 7 ayat 1, seperti dapat dilihat di atas, wewenang Pemerintah Pusat dialokasikan hanya pada lima areal utama. Ironisnya, dalam PP 25 wewenang ini merambah hampir ke seluruh sektor kehidupan. seperti tergambar dalam tabel 1. Dalam PP ini diatur wewenang pemerintah pusat dan propinsi sebagai daerah otonom. Dari sini kabupaten/kota terpaksa menerjemahkan sendiri batas-batas kewenangannya, bagaimana dikutip dari Heroepoetri, Arimbi (2001).

Menurut Gaspersz, V. (1992) Seharusnya agenda desentralisasi yang dimaksudkan menyerahkan sejumlah kewenangan dari pemerintahan pusat ke pemerintahan daerah, harus disertai dengan pengaturan yang jelas mengenai kewenangan yang berhubungan dengan pengelolaan kekayaan alam ini. Supaya tidak terjadi tarik-ulur antara Daerah dan Pusat, karena perbedaan persepsi terhadap wewenangnya masing-masing. Ketidakjelasan pengaturan itu membuat pemerintahan dinilai tidak mampu memperbaiki kondisi sosial dan ekologis rakyat kebanyakan.

b) Struktur dan Perilaku Politik di Daerah

Fauzi, Noer. (2001) mengatakan bahwa tidak hanya sekedar pembagian ‘jatah’ mana wewenang pemerintah pusat dan daerah, masalah lain yang dahulu juga sudah diperkirakan pada awal pelaksanaan otonomi daerah, adalah kesiapan dan kemampuan pemerintah daerah untuk mengelola ‘jatah’-nya demi pemulihan kondisi sosial dan ekologis rakyat.

Sedangkan pendapat W. Greene (2000) menyatakan bahwa seharusnya dibayangkan bahwa dengan pelimpahan wewenang ke daerah, maka daerah akan mengelola potensi kekayaan alamnya dengan sebaik-baiknya demi rakyat di daerah yang bersangkutan. Namun, yang terjadi adalah “segala penyakit yang tadinya ada di pemerintah pusat beralih ke pemerintahan daerah”. Sama seperti masa sewaktu sentralisasi, semangat terbesarnya adalah semangat meng-eksploitasi. Kekayaan alam dipandang sebagai sumber untuk meningkatkan PAD (Pendapatan Asli Daerah) setinggi-tingginya demi jalannya roda pemerintahan dan pembangunan di daerahnya

Tabel 2

Bagian Daerah dari Penerimaan Pajak Bumi dan Bangunan

Bea Perolehan Hak Atas Tanah dan Bangunan, dan

Penerimaan Sumber Daya Alam

Bidang Pusat (%) Daerah (%)
MInyak 85 15
Provinsi 3
Kab/Kota Penghasil 6
Kab/Kota Lain 6
Gas Alam 70 30
Provinsi 6
Kab/Kota Penghasil 12
Kab/Kota Lain 12
Pertambangan Umum 20 80
Iuran Tetap
Provinsi 16
Kab/Kota Penghasil 64
Royalti
Provinsi 63
Kab/Kota Penghasil 32
Kab/Kota Lain 32
Hutan 20 80
IHPH
Provinsi 16
Kab/Kota Penghasil 64
Provinsi SDH
Provinsi 16
Kab/Kota Penghasil 32
Kab/Kota Lain 32
Alokasi Umum 75 25
Provinsi 25
Daerah Kab/Kota 22.5
Reboisasi 60 40

80

90

80

Perikanan 20
PBB 10
BPHTB 20

Sumber : Pasal 6 UU No. 25 Th 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah

Contoh kasus bagaimana dikutip dari Riyanto, dan H. Siregar (2005)di Kabupaten Sanggau – Kalimantan Barat, konteks umum Sanggau memang diisi oleh berbagai krisis sosial-ekologis sebagai konsekuensi dari perluasan praktek ekstraksi dan eksploitasi sumber daya alam yang difasilitasi oleh pemerintah pusat dan daerah dan dijalankan oleh badan usaha skala raksasa sejak rejim orde baru sampai saat ini. Jadi, jangan pernah membayangkan bahwa kekayaan alam akan dikelola sebaik-baiknya demi rakyat. Karena untuk mendiskusikan petani atau masyarakat adat ternyata dianggap tidak terlalu penting bagi penguasa dan pejabat negara kecuali untuk kampanye dalam rangka memperebutkan kekuasaan di republik ini.

Selain itu, struktur dan perilaku politik di daerah juga menyebabkan berbagai penguasaan, pemanfaatan dan pengelolaan kekayaan alam di daerah tidak dapat terselesaikan karena belum memiliki dasar hukum dan mekanisme penyelesaian konflik. Hal ini membahayakan, karena dampaknya selain akan mempercepat pengurasan kekayaan alam juga akan menimbulkan konflik baik vertikal (antara industri ekstraktif dengan rakyat) maupun horisontal (antara sesama rakyat).

Kekayaan alam memang tidak pernah lepas dari berbagai kepentingan,  yaitu kepentingan negara, kepentingan modal dan kepentingan rakyat. Konflik antar kepentingan ini selalu memposisikan rakyat sebagai pihak yang kalah. Agenda desentralisasi yang dimaksudkan menyerahkan sejumlah kewenangan dari pemerintahan pusat ke pemerintahan daerah seharusnya memposisikan rakyat sebagai pelaku utama pengelolaan kekayaan alam. Namun, pengalaman empat tahun terakhir ini menunjukkan bahwa “segala penyakit yang tadinya ada di pemerintah pusat beralih ke pemerintahan daerah”. Selain landasan undang-undangnya sendiri yang harus direvisi, political will dari eksekutif dan legislatif di daerah yang belum muncul serta struktur politik yang ada juga tidak memungkinkan perubahan. Di samping itu, kapasitas pihak yang terkalahkan selama ini beserta ‘pembela’nya juga masih relatif lemah.

WASKITHO, Alumni Jurusan Pendidikan Teknik Sipil dan Perencanaan Fakultas Teknik Universitas Negeri Yogyakarta. Menamatkan pendidikan sarjananya tahun 2009. Sekarang sedang menempuh Program Magister Ilmu Pemerintahan pada Sekolah Tinggi Pembangunan Masyarakat Desa ”APMD” Yogyakarta

email : waskitho87@yahoo.co.id

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s

%d blogger menyukai ini: